RU EN
Войти
Федеральное государственное бюджетное учреждение
Федеральный центр оценки безопасности и качества зерна
и продуктов его переработки
Национальное достояние без контроля? Журнал "Актуальные агросистемы" №5 (13), июнь 2013
Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4973-I «О зерне» написан не без пафоса. Чего стоит хотя бы первая его строка: «Зерно является национальным достоянием Российской Федерации, одним из основных факторов устойчивости ее экономики». Казалось бы, исходя из такой значимости, к зерну нужно и относится соответственно – беречь, хранить, пылинки сдувать, постоянно пересчитывать и пересматривать: как там оно, национальное достояние наше? Но в реальности национальное (общее наше с вами!) достояние оказалось без присмотра, а точнее –  без контроля. Начав с упразднения в 2004 г. Государственной хлебной инспекции, государство стремительно слагало с себя функции по надзору и контролю за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки. Да и сам закон (дополненный Федеральным законом от 5 декабря 1998 г. N 183-ФЗ «О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки», впоследствии  отмененный), по сравнению с аналогичными законами стран – зерновых лидеров (Канада, США), смехотворен: кроме пафоса  о «национальном достоянии» в нем ничего нет. Решит ли проблемы вступающий в силу 1 июля 2013 г. Технический регламент Таможенного Союза «О безопасности зерна»?

Малые и большие политические игры

В России история становления системы государственного контроля  качества зерна уходит в глубину веков.  Еще в  1619 г. царем Михаилом Романовым был подписан Указ о хлебном промысле и организована служба хлебных приставов.
– В 1923 г. постановлением Совета Комиссаров была образована Единая государственная хлебная инспекция, – говорит заместитель директора ФГБУ «Центр оценки качества зерна» Татьяна Корзун. – Когда пришло понимание, что стране необходимо торговать зерном, встала необходимость выработки норм, стандартов, на которые нужно было опираться. Тогда и была создана Хлебная инспекция, причем далеко не на пустом месте, а  по опыту ведущих зерновых держав – Канады, где такая инспекция существовала с 1912 г., и США (1916 г.).  Инспекция совместно с научно-исследовательским институтом, который тоже был тогда создан, разработала первые стандарты для торговли зерном. За время своего существования Хлебная инспекция претерпела несколько этапов реорганизации. Так, в 1994 г. была образована Государственная хлебная инспекция при Правительстве Российской Федерации (ГХИ).  Вневедомственная подчиненность хлебной инспекции продолжалась 10 лет.
Созданная в те годы система оправдала себя в качестве независимой и компетентной, заключения которой ни разу не были опровергнуты или подвергнуты обоснованному сомнению иностранными получателями зерна. Это способствовало формированию авторитетной позиции России на международном зерновом рынке при экспорте зерна и обеспечивало снабжение граждан качественными хлебопродуктами на внутреннем рынке.
В 2004 г. в ходе очередных административных реформ хлебная инспекция была ликвидирована. Ее полномочия по кускам передали в разные ведомства и на разные уровни государственной машины. Зерно, крупа и комбикорма закреплены за Россельхознадзором, мука и хлеб – за Роспотребнадзором, контроль за сохранностью интервенционного фонда зерна – за ОАО «Объединенная зерновая компания». Была разорвана единая система госконтроля «от поля до прилавка», искусственно разобщены между ведомствами продукты переработки зерна.
Но и на этом энтузиазм реформаторов не иссяк. Вскоре, в связи с принятием федеральных законов от 18 и 19 июля 2011 г. №№ 242 и 248-ФЗ, упраздняющих и так весьма усеченные полномочия Россельхознадзора в этой сфере деятельности, был фактически отменен государственный контроль качества и безопасности зерна и продуктов его переработки. «Устранение государства от контроля за качеством зерна и продуктов его переработки является целенаправленной акцией зарубежных конкурентов на мировом зерновом рынке и их экономически заинтересованных сюрвейерских компаний, имеющих целью бесконтрольно ввозить в Россию заведомо некачественную или даже опасную продукцию  и разрушить имидж нашей страны как экспортера высококачественного зерна. При этом под видом низкокачественного товара из России будет возможным вывозить самое высококачественное зерно, в результате чего государство недополучит значительные суммы налогов и в стране может возникнуть дефицит качественного зерна для производства высокосортной муки и крупы». Это предостережение было высказано в информационной справке Россельхознадзора для правительства РФ, подготовленной в 2012 г. «Действия этих аффилированных организаций по устранению государственного контроля за качеством зерна недаром пришлись на время возобновления экспорта зерна и прогнозов на высокий урожай. Зерно давно стало заложником мировых финансовых игроков».
Зерно (национальное достояние) стало разменной монетой в больших и малых  политических играх. Если при внешнеторговых операциях и при закладке хлебопродуктов для государственных нужд  еще хоть как-то сохраняется видимость контроля – выдается сертификат качества как основной документ государственного контроля, – то внутренний рынок практически не защищен от некачественной и опасной продукции. В настоящее время российским законодательством, наряду со многими другими, не урегулированы вопросы обеспечения контроля качества и безопасности зерна при  его хранении, в т. ч. в составе государственного интервенционного фонда.

 

У семи нянек дитя без глаза

До 2005 г. ГХИ проводила проверку сохранности зерна на предприятиях отрасли хлебопродуктов вне зависимости от форм  их собственности. Отчет о проделанной работе ежеквартально направлялся в Правительство Российской Федерации. Кроме того, ежегодно весной ГХИ, совместно с органами управления агропромышленным комплексом субъектов Российской Федерации, проводила проверку готовности технической базы предприятий-хранителей к приемке зерна нового урожая. Осенью проводилась сплошная проверка сохранности зерна на этих предприятиях. Сегодня техническую базу элеваторов и складов практически никто не проверяет, сохранность не контролируют. Общие выявления некачественного и опасного зерна до 2004 г. составляли менее 1% от проверенного, через 2 года при отсутствии государственного контроля они составили более 19 % и не только  не снижаются, а имеют тенденцию к повышению. Только за 2011 г. выявления составили более  30 % к проверенному объему зерна, представленного к сертификации. Эти цифры говорят о сегодняшнем состоянии сохранности на отечественных элеваторах. Данные, представленные в последующей таблице, в целом подтверждают закономерность: отсутствие государственного контроля на предприятиях влечет за собой безответственность руководителей коммерческих структур.

 


Начиная с 2006 г. ФГБУ «Центр оценки качества зерна» (учреждение, к которому частично перешли функции ГХИ) контролирует качество и безопасность зерна, закладываемого в интервенционный фонд (ЗГИФ). В тех случаях, когда центр привлекается к проверкам ЗГИФ, а это не более 10 % от общего объема, отмечаются  многочисленные нарушения условий хранения, что приводит к самосогреванию зерна и его порче. Такое зерно невозможно использовать не только для продовольственных и кормовых целей, а в ряде случаев и для технической переработки, что, фактически, является его утратой.  
Следует напомнить о проблеме незащищенности сельских тружеников при реализации зерна, когда приходится полностью доверять результатам частных лаборатории элеваторов. В свое время хлебная инспекция выступала в качестве третейского судьи и помогала решать возникающие споры по качеству и хлебосдатчику, и владельцу элеватора.  В 2003 г фермерам было возвращено более 40 млн руб. Эта функция государственного контроля незаслуженно забыта, хотя ее востребованность ощущается на зерновом рынке.

 

Я тебе, конечно верю…

Административные реформы по «оптимизации государственных функций» продолжаются. В последние годы возникла идея о необходимости полного ухода государства с зернового рынка. Эта концепция перекладывает ответственность за безопасность зерна на плечи выгодополучателя, торговца.
– Он должен сам заявить, что его товар – самый лучший и безопасный. Торговец зерном действует в системе декларирования, то есть купец декларирует, что его продукция хорошая. Ситуация, мягко говоря, странная. На рынке любой продавец с любым, даже самым завалящим товаром, на вопрос о качестве этого самого товара, нарисует вам сказочную картину, – иронизирует Татьяна Корзун. – Ваш выбор – верить или не верить. Выбор, кстати, есть и у торговца: сертификаты качества, которые мы сегодня выдаем на добровольной основе. Если же при каких-либо сделках, например, международных, нужен все же какой-никакой документ, то продавец сможет легко приобрести его в одной из частных контор, объявивших себя независимой лабораторией. В том числе, лабораториях, принадлежащих иностранным сюрвейерским организациям. Последнее обстоятельство имеет ключевое значение в глобальном раскладе деловых игр и интересов.
Деятельность транснациональных корпораций в форме сюрвейерских компаний  заключается не только в торговле зерном, но и в осуществлении программ, предполагающих экспансию  зерна, произведенного в странах – лидерах мирового рынка, таких, как США, Канада, Австралия.  Отчеты о качестве зерна, подготовленные сюрвейерскими компаниями, в отличие от государственных сертификатов качества, содержат только номинированные продавцом показатели качества и не могут дать информацию о том, какой объем продовольственной или фуражной пшеницы уйдет за рубеж или безопасна ли ввозимая продукция. Это создает трудности для таможенного регулирования и взимания государственных пошлин, которые дифференцируются по классам зерна. Кроме того,  возрастает  вероятность экономических диверсий в отношении стратегических  российских торговых интересов. Неисполнение требований стран-импортеров, предъявляемых к ввозимому зерну, может привести к возникновению препятствий поставок или полному ограничению экспорта, как произошло с Украиной, которая, доверившись иностранным сюрвейерам, была вытеснена  с зерновых рынков Египта и Пакистана.
– Две трети отечественного зернового бизнеса находятся в руках иностранных компаний. Система международного сюрвейерства построена по гениальной схеме: они сами здесь отгружают, создают документ о качестве, и сами же принимают в стране-получателе. Естественно к самим себе они никаких претензий не предъявляют, – говорит Татьяна Корзун. – Хлебная инспекция была для них серьезным конкурентом в этой сфере деятельности. Не стоит забывать, что для транснациональных корпораций Россия, как и почти любая другая страна, – лишь региональная площадка для извлечения прибыли. Не больше. То, как именно зерновые ТНК ведут себя на подобных площадках, можно видеть сейчас на примере Индии, Пакистана, Таиланда. В этих странах и в помине нет национальной системы обеспечения продовольственной и пищевой безопасности –  ее подменяет сеть частных иностранных лабораторий. Последствием этого были многочисленные претензии по качеству и безопасности рисовой крупы, поступающей из этих стран и введение в 2007 г. полного запрета на ввоз в Россию этой продукции. Не хотелось бы, чтобы Россия была также исключена с мировых зерновых рынков.

 

Прикрыть амбразуру

В настоящее время только Россельхознадзор имеет комплексные полномочия по регулированию отношений  при экспортно-импортных операциях с зерновой продукцией за счет осуществления ветеринарного и фитосанитарного надзора и контроля. Действия Россельхознадзора на практике побуждали страны, импортирующие в Россию зерновую, плодовоовощную, мясную и рыбную продукцию, рис, отгружать только качественную продукцию. В последние годы был увеличен экспортный потенциал России и расширен круг стран – получателей российского зерна: Египет, Турция, Бразилия, Индия, Таиланд, Перу, Кения, Мавритания и др. (всего около 90 стран). После проведенных проверок специалистами Россельхознадзора мест производства и отгрузки зарубежных товаров, а также обоснованных мер по возврату некачественных и опасных импортных продуктов, с рядом стран были подписаны соглашения (меморандумы, протоколы). В них ответственными ведомствами этих стран признавались требования российского законодательства и высказывались требования к поставкам зерна определенного качества, а также о сопровождении груза сертификатами качества государственного образца, выдаваемыми учреждениями Россельхознадзора (Египет, Турция, Индия, Пакистан, Никарагуа, Бразилия, Аргентина, Китай, Вьетнам, Таиланд, Япония, Литва и др.).
– После того, как в октябре 2011 г. был отменен 183 Федеральный закон Россельхознадзору были частично переданы функции ГХИ, то есть мы осуществляем контроль, но не в полном объеме: утрачен контроль за хранением зерна, за его качеством, – говорит руководитель отдела надзора за качеством зерна и семенного материала Россельхознадзора Татьяна Королева. – Продукция сопровождается декларацией о соответствии, а контроля, как такового, нет. Потому что нет правовых основ для осуществления проверок. Дмитрий Медведев, еще будучи Президентом, дал поручение Правительству внести нормативные документы, проект закона о зерне, которые устанавливают контроль за качеством зерна. Над составлением этих документов работала целая рабочая группа, куда входил и Россельхознадзор, но до сих пор этот нормативный акт не принят, он так и остался несогласованным. Теперь предложили дождаться 1 июля 2013 г., когда вступит в силу Технический Регламент. У нас уже налажен аппарат и механизм контроля, есть аккредитованные оснащенные современные лаборатории, прекрасные опытные специалисты – дайте нам только функции контроля в полном объеме! Даже так ожидаемый нами Технический Регламент не решит всех проблем: там в основном упор делается на контроль безопасности продукции, а качество, по предположению нашего Минсельхоза, по-прежнему будет контролировать рынок.
– В любом случае вступающий в силу Техрегламент – это уже закон рамочного характера, под него нужно будет еще писать подзаконные акты, – продолжает Татьяна Корзун. – У нас в стране действуют сейчас законы о пестицидах, об удобрениях, есть санитарные правила, существуют ведомственные инструкции по хранению (ветхие, конечно, но их никто не отменял) – все это нужно обновлять. Есть даже административный регламент по исполнению контроля за качеством зерна, его нужно просто дополнить новыми функциями, привести в современный вид. Принятие этих  законодательных актов усилит присутствие государства во всех зернопроизводящих регионах, в портах и на  погранпереходах для осуществления функций по:  мониторингу качества и безопасности зерна и продуктов его переработки; контролю за ведением количественно-качественного учета,; сохранности  и сертификации зерна на границе и при его закладке и хранении в государственных фондах. В зерновой отрасли сложилось мнение, что Правительство Российской Федерации взяло под личный контроль принятие Указа о государственном контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки и Федерального закона «О зерне и продуктах его переработки»  – этих важнейших для России законодательных актов. Хотелось бы, чтобы эти надежды оправдались.

Светлана Лукьянчикова

 

Для справки:


Доверие

Для повышения доверия  участников зернового рынка ФГБУ «Центр оценки качества зерна»  получило  аккредитации во многих  отечественных и международных системах, в том числе в Международной ассоциации по зерну и кормам (GAFTA), FOSFA – по маслам, ISTA – по семенам,  позволяющие вносить в типовые международные контракты сопровождение зернового груза сертификатами качества Учреждения. Учреждение выдает помимо сертификатов качества  государственного образца также международные сертификаты (отчеты) по типу сюрвейерских организаций (более 10 наименований). Сертификаты, выданные Учреждением, застрахованы государственной страховой компанией «Ингосстрах», которая оплачивает риски, связанные с наступлением страхового случая.

 

У них

В странах-лидерах по производству и экспорту зерна, таких как США, Канада и Австралия, организованы специальные зерновые инспекции, находящиеся в ведении государственных органов управления сельским хозяйством. Эти инспекции проводят сплошную проверку основного объема экспортируемого зерна. Кроме того, выборочно контролируют зерно, участвующее во внутреннем обороте и  ввозимое в страну, поскольку на внутреннем рынке существует очень жесткая ответственность за выпуск некачественной и опасной продукции вплоть до лишения свободы.

 

У соседей

Национальные законодательства государств-партнеров Российской Федерации по Таможенному союзу –  Казахстана и  Белоруссии – обеспечивают необходимый уровень безопасности и качества зерна и продуктов его переработки. В этих государствах, в отличие от России, организованы национальные системы контроля качества и безопасности на внутреннем рынке, которые осуществляются уполномоченными органами государственного управления АПК.